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民航法修订 通航能否顺势崛起

发布: 湖南通联 发布时间:2015/7/8 0:00:00

    《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民航法》)自1996年3月1日正式颁布实施起,至今已有十八年,这期间修订《民航法》的呼声从未断过,但却一直都未得以落实。近日,关于修订《民航法》的议题又被提上日程。但愿作为民航两翼之一的通用航空,可以搭上这趟“顺风车”,借助法规的修订,提高整个行业的运营水平行业研究。

  近年来,我国民航业飞速发展,运输航空的规模不断扩大,通用航空虽难以望其项背,但在国家政策的大力扶持下,也已渐显“抬头”之势,但与此同时,限制通航产业发展的瓶颈却依旧存在。四年前,通航产业迎来了“三步走”的低空空域管理改革意见,按照改革意见到2015年,我国低空空域改革将进入第二步,大量通航利好信息也随之陆续发布。然而低空空域越放开,越是需要严格、细致的法规来管理。然而现实情况是我国通航业目前没有一部专门的法律法规和标准来规范通用航空活动,多数政策均以红头文件和通告等形式发布。一直以来主要参考的《民航法》也是十八年前颁布实施的,其象征性更大于实用性。1996年《民航法》制定时,全国运输航空器总量仅433架,通用航空器总量322架,截止2013年年末全国运输航空器总量已超过2173架,通用航空器总量超过1654架。加之当时的通航飞行活动主要集中在飞行训练,真正用于商业运行的飞行活动并不普遍,因此在《民航法》中与通航产业密切相关的条款极度匮乏、模糊,只有第十章的一百四十五到一百五十条这区区六条,不仅内容上缺乏指导意义,甚至连大的原则性问题也模糊不清。

    正所谓“名不正则言不顺”,没有一个明确的法规标准,不仅企业运营无章可循,从业人员也会感到茫然无措。只有将通航的发展建设和管理提升到法律层面的高度才能实现通航业的发展。因此《民航法》的修订工作已经到了刻不容缓的地步。然而修订工作虽已启动多年,并向全国人大提交了多次修改草案,但由于调研不充分、时机不成熟、考虑不周全、议题不明确等多种原因,未能通过全国人大的审议。最近,关于《民航法》的修订又被提上日程。不仅民航总局表示目前已着手修订工作。而且2014年由中国民航科学技术研究院主办的《中华人民共和国民用航空法》情况实施调研会议也在多地进行了调研。该会议以“《民航法》在实践过程中的实施状况以及修订”为主题,就“《民航法》的立法途径”、“通用航空和空域管理制度”、“安全管理及运输责任制度”、“经济管理及企业法定代表人资质管理制度”等议题进行了讨论。会上虽然通航运营人可以关注的焦点并不多,毕竟具体指导行业运行的还是CCAR的各项法规规章,但这为数不多的几个关注焦点却可能给通航产业带来些许新鲜空气,或是一次革新。

  首先是《民航法》的修订原则。研讨会上一部分人支持在现有的《民航法》基础上进行与时俱进的修改,以确保符合行业当前发展水平。这样做的好处是修订起来简单易行,能尽快审定实施。而另一部分人则支持重新制定一部规范所有航空活动的航空法来统一规范军民航,并对整个空域进行有效的空域调配。虽然第二个建议听起来更好,但实施起来却并非易事。因为对于空域,军民航之间一直都在相互抱怨。军航认为空域管理是空防安全的重要部分,理应交由空军管辖;而民航则认为空军管控空域严重影响了民航的正常运行。此外,从公务与通用航空产业发展的角度出发,制定统一的空域管理机制的意义其实并不大。公务机的飞行速度和飞行高度灵活性较强,完全可以选择比民航航班更高的高度层飞行,受限于军队空域管制的可能性较小;而通航作业飞行中除了转场调度外,大多飞行高度在50~3000米之间,并且作业时大多有固定的作业空域,除个别大面积军演外,很少会与军航运行产生重叠。

    其次是执行原则需要明确。由于我国民航法规的建立和起步较晚,很多民航的规章体系都是借鉴甚至照搬美国FAA的法规,导致现实中很多法规与我国通航的运营情况并不相符,实际操作过程中出现很多无法执行,或者执行困难的地方。例如国内外对于“通用航空”这一概念的定义本身就存在差别。我国《民航法》中所称通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。这与国际通用的“通用航空”概念有所不同。根据《国际民航组织公约》附件六,通用航空运行定义为“除商业航空运输和航空作业以外的航空器飞行活动”。而“航空作业”是指从事农业、建筑业、航空摄影、吊装运输、巡查、搜寻救援、航空广告等活动的航空器飞行。因此可以看出我国的通用航空概念实际上包括了国际民航组织的“通用航空”和“航空作业”两个概念。这一差别导致很多国外法规标准适用于《国际民航组织公约》定义的“通用航空”业,而并不作为“航空作业”的运行标准,但在我国执行时,却统一按照国内“通用航空”的定义执行,这无形中提高了对“航空作业”飞行的运行要求。

  除此之外,在通航运营中,当遇到法规条款没有明确规定的事件时,作为局方监察员,出于安全和责任落实的考虑,往往采取法规审查就高不就低的标准。如果在CCAR-91部没找到标准就往CCAR-135部找,CCAR-135部没有找到再往CCAR-121部找,这无形中给通航企业的运行设立了很高的门槛,其实这大可不必。2014年3月13日上午,十二届全国人大二次会议闭幕后,国务院总理李克强在人民大会堂回答记者提问时提出“让市场主体‘法无禁止即可为’,让政府部门‘法无授权不可为’”的观点。因此在法规执行的规程中,如果高阶法规没有相关规定,那么应该向低阶基本法规查找相关标准,而不应该向更高阶法规寻求标准。否则不仅提高了企业运营的门槛,也增加了局方的监管压力,同时也不符合国家法律法规执行的原则。只有在《民航法》中明确了类似的法规执行原则,才能有效的提高法规执行效率和落实情况,也在一定程度上给通用航空企业进行了“减负”。

  最后是通用航空器的界定。1996年制定《民航法》的时候,受到当时各项技术的限制,各类航空器之间差别明显,很容易通过其特征进行区分,因此在界定法律法规受用对象时较为笼统,很多界定是根据功能划分。随着技术的进步,越来越多的航空器之间界限变得逐渐模糊,很多以前并不影响航空安全的设备,也已经开始逐渐对低空运行的航空器产生影响,其中较为明显的是航模与无人机。

  根据我国法规要求,无人机执行飞行任务必须提前进行申报和审批工作,然而对于航模却并没有详细的法规要求。如今的航模制作已越来越接近真实航空器,再加上FPV等技术的应用,航模已经可以超视距飞行,这对通航的飞行活动造成了极大的影响。针对航模与无人机的明确法规界定,目前尚未有相关法规条款予以说明,但国家体育总局航管中心模型部主任王雷认为:“只要搭载了摄像头等任何作业装置的航模,就是无人机”,那么不搭载航空作业设备的飞行,是否就不需要受到管制呢?这些都需要法律给出明确的规定。对此,有些从业人员会认为,通过制度法规对各类航空器运行进行过多或过详的限制,可能会导致行业发展势头减缓,民众参与行业活动兴趣减弱。其实并非如此。明确法规不仅不是打压产业发展,反而是帮助产业有序、健康的发展,而混乱的秩序更容易降低从业者的从业体验,试想,如果马路上没有了交通规则,司机朋友们真的就能够更加轻松愉悦的驾驶了吗?显然不能。

  关于《民航法》修订的讨论还有很多,涉及生产、制造、运营、维护等多个方面,但终究无法避免一个问题,《民航法》是要大破大立的从根本原则上独辟蹊径,建立新的行业从业指导思想,还是继续精雕细琢的完善补充现有法条,这需要的不仅仅是民航从业人员的智慧,更需要多听取民航从业者以外的意见,综合多方考量才能找到适合我国国情,具有实际可操作性的《民航法》,这样才能在运输航空蓬勃发展的时候,让通航产业也能搭上法规的“顺风车”并驾齐驱。